ANALISIS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD DEL PXOM DE VIGO

El Tribunal Supremo ha anulado en su totalidad el PXOM de Vigo con su sentencia de 10 de noviembre de 2015, al considerar que la motivación dada por la Xunta de Galicia para no someter el plan general en tramitación a la evaluación ambiental estratégica (E.A.E.) no es suficiente ni correcta, lo que implica defecto en la tramitación del planeamiento y, a su vez, nulidad radical de dicho planeamiento. No determina la sentencia que necesariamente el PXOM de Vigo tuviese que someterse a la E.A.E., sino que no está suficientemente explicado el porqué era inviable o desproporcionada.

La Sentencia aplica, a la motivación dada por la Xunta de Galicia para considerar inviable el sometimiento del Plan a la E.A.E., similar doctrina que a la usada en los planes generales de municipios como Ibiza, El Rosario o de Teo.

Es de destacar que, inicialmente, el Tribunal Supremo dio por correcto el siguiente argumento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sobre esta cuestión:

“el término «inviable» a que se refiere la disposición transitoria segunda, habrá que interpretarlo, no según su significado literal de que resulte imposible llevar a cabo la E.A.E., lo que seria difícilmente justificable sino en atención a que resulte desproporcionada su aplicación por el estado de tramitación del plan o programa, en consideración no solo del interés general del planeamiento sino también en comparación con el interés medio ambiental presente, examen que habrá que realizar caso par caso, y que por lo que se refiere al presente asunto, fue correctamente apreciado por el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, porque como se ha razonado, existía un indudable interés en la conclusión de la tramitación del Plan Territorial Parcial, y el interés medio ambiental se encontraba suficientemente amparado (ninguna prueba ni indicio hay en sentido contrario) por la aplicación de la evaluación establecida en el decreto 35/1995 y también por el sometimiento de los planes y proyectos de ejecución posterior a evaluación ambiental”

Como se observa, en este asunto la motivación para no someter ese Plan a la E.A.E. pivotaba sobre similares argumentos que los del PXOM de Vigo. Desproporcionada aplicación por el estado de tramitación (es decir, que ya se había hecho exposición al público, informes sectoriales, etc…), el interés general de la rápida vigencia del planeamiento frente al interés medio ambiental que se encontraría suficientemente amparo en las actuaciones e informes medio ambientales obtenidas por normativa anterior a la Ley 6/2006, así como por la necesidad de que los posteriores planeamientos de desarrollo tuvieran igualmente que someterse a la evaluación ambiental.

Decía el Tribunal Supremo que:

“el término inviable , utilizado por el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 6/2006, de 28 de abril , no debe ser interpretado en su genuina significación de imposible , ya que, de ser así, carecería de sentido la excepción contenida en dicha norma, de modo que habrá que considerar que, a pesar de que el primer acto preparatorio formal de un plan o programa hubiese sido anterior al 21 de julio de 2004 y su aprobación definitiva sea posterior al día 21 de julio de 2006, cabe que la Administración pública competente decida motivadamente que en un caso concreto está justificado el incumplimiento de lo establecido en el artículo 7 de la misma Ley , que impone el deber de someter dichos planes o programas a evaluación de impacto ambiental, lo que, en principio, impide que se establezca una regla que defina supuestos excepcionados o excusados de tal deber, ya que la inviabilidad ha de decidirse y motivarse caso por caso, lo que equivale a la necesidad de contemplar las circunstancias de cada uno, y ello no se compadece con la fijación de supuestos de excepción a la norma o de criterios preestablecidos”

Sucedió que luego el TS exigió una motivación más extensa o precisa que frase hechas o criterios generales. Es decir, quiere una motivación mucho más específica y detallada al caso concreto de cada planeamiento. Sucede también que, cuando empieza a exponer esta exigencia de motivación especial o intensa, los PGOUs que se acogieron a esa Disp. Transitoria 1ª de la Ley 6/2006, llevan años aprobados definitivamente, sin margen, por tanto, de corregir o ampliar esa motivación para no someterse al procedimiento de E.A.E.

Así le sucedió a Planes Generales de municipios importantes como Ibiza o El Rosario, y casi le sucede también al municipio gallego de Teo, que se salvó porque la petición de nulidad de los recurrentes se ceñía a unas zonas concretas del planeamiento, y no en su totalidad.

REFLEXIONES SOBRE LA SITUACIÓN ACTUAL DE APROBACIÓN DE PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN URBANA

El PXOM de Vigo es nulo, con efectos ‘ex tunc’, es decir, desde el inicio, como si nunca hubiese existido. Los efectos y consecuencias de esta declaración de nulidad, tanto para licencia de obra y actividad concedidas, obras en ejecución, actuaciones urbanísticas en los tramitación, y situación de las propiedades, las tratamos en esta otra entrada del blog: Efectos de nulidad del PXOM de Vigo

Los planes generales nulos no son convalidables. Es decir, no puede subsanarse el defecto apreciado y volverlo a aprobar, tal y como explica la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 (Rec. 2092/2011), ponente María del Pilar TESO GAMELLA. En Galicia ya tuvimos un sonado caso en el municipio de Gondomar donde se intentó la convalidación del plan nulo y tuvo una dura contestación judicial.

Si repasamos las últimas sentencias que han supuesto la nulidad de planeamientos generales en Galicia, podemos concluir que las causas estimadas se ciñen a defectos en tramitación por informes o trámites sectoriales, casi siempre previstos en normativa Estatal.

Ejemplos son:

  • La falta de informe de telecomunicaciones (Ourense)
  • La falta de informe del Mº de Fomento – carreteras – (Boiro, aunque luego, curiosamente, el TS salvó el PXOM de este municipio porque el recurrente no justificó en demanda que por el municipio pasase ninguna carretera Estatal, aunque tampoco se negó por el Concello)
  • La falta de informe favorable de la Confederación Hidrográfica (Melón y Rábade)
  • La falta de Evaluación Ambiental Estratégica (Vigo y Teo)

Por tanto, podemos apreciar que la infinidad de informes sectoriales y trámites con otras Administraciones Públicas y organismos a los que un plan general debe de enfrentarse, así como de los cambios legislativos que se van produciendo durante el largo proceso de tramitación de un PXOM, lleva siempre a enfrentarse por el redactor del plan a situaciones de inseguridad jurídica y posibilidad de fallo o error, que puede determinar la nulidad de todo el documento.

La realidad actual es ésta. Los planes generales han ido creciendo en contenido y complejidad, año a año, con cada norma europea, estatal y autonómica que se ha ido dictando.

Cuanto más grandes sean los monstruos en que se han convertido los PXOM, más lentos serán al avanzar, más caro económicamente hacerlos caminar y, si se caen, más grande será el destrozo y el temblor de tierra que provoquen.

Además, el Planeamiento General suele ser algo prácticamente escrito en piedra. Su modificación o adaptación a nuevas situaciones no previstas o no correctamente planteadas, salvo aspectos puntuales o zonas concretas especialmente justificadas, se torna casi imposible y de muy larga tramitación.

La nulidad de un Planeamiento General no es algo baladí. Sus efectos y consecuencias son de dimensiones gigantescas. La capacidad de destrucción, en términos monetarios, de una sentencia de nulidad de un PGOU es impresionante. Lo exponemos en otra entrada de este blog. Efectos de nulidad del PXOM de Vigo

Esta inercia de engorde del Godzilla urbanístico y de alargamiento de la ruta hasta el mar debería hacernos reflexionar sobre si no estamos planteando mal lo que debe ser un plan general.

No estoy pensando en volver, en efecto rebote, a un plan general que no sea más que cinco manchas de tramado con el dibujo de la casa consistorial en el centro, como a mediados del siglo pasado. Esto sugiriendo diferenciar planeamiento general y planeamiento de expansión urbanística o de nuevos desarrollos urbanísticos.

Uno de los principales problemas del planeamiento general es el estudio de crecimiento y previsión de futuro tanto de población como de tejido empresarial. Mucho se discute ahora, tras la explosión de la burbuja inmobiliaria, del número de viviendas que se prevé en un planeamiento general. Sobre esto, hay que aclarar varias cuestiones:
1.- Lo normal de los PXOMs de municipios medios o grandes de población (en escala gallega) de las últimas décadas (80-90-00-10) es que sus previsiones de desarrollo urbanístico no alcanzasen el 30% de ejecución efectiva, incluso en fase de boom inmobiliario (que ya hubo dos en esos años), salvo casos especiales de municipios concretos, principalmente costeros. Esto se puede ver de dos maneras, o bien que esos planes preveían mayor crecimiento del que iban a tener, o bien que no todos los ámbitos de desarrollo urbanísticos eran fáciles de desarrollar. Como digo, la cuestión del mercado inmobiliario y su posible saturación para el municipio no tiene directa y exclusiva relación con el desarrollo urbanístico. Obviamente, induce al desarrollo pero, en plena locura inmobiliaria, seguían habiendo infinidad de ámbitos urbanísticos en todos los municipios que ni estaban en desarrollo ni se les esperaba. Sencillamente, o no había interés por los propietarios, o no eran viables por afectar a muchas viviendas preexistente (Vigo es un buen ejemplo), exceso de número de fincas afectadas, falta de un mayoritario que lo inicie, error en los cálculos de la relación aprovechamiento-coste de urbanización, etc… Con esto pretendo destacar que el que se prevean un número de viviendas en un planeamiento no implica que el proyectista esté pensando realmente en que se harán todas en el plazo de 8-15 años de desarrollo urbanístico del planeamiento.
2.- Las estimaciones de futuro, por su naturaleza, son inciertas y desvirtuables (al alza o a la baja) por sucesos importantes o imprevisibles. La capacidad de adaptación de un plan general es prácticamente nula, pues una modificación medianamente extensa o en aspectos generales, puede ser entendida que excede de la modificación puntual de un ámbito concreto, exigiendo la revisión íntegra (es decir, un nuevo PXOM). Un ejemplo de suceso imprevisible ha sido la crisis inmobiliaria, pero en otros lugares, en otro momento, fue al revés, fue un crecimiento acelerado, sin que estuviese previstas una ordenación, unas infraestructuras o unos equipamientos para tales crecimientos poblaciones, tanto de primera como de segunda residencia.

Creo que se podría aligerar la carga de contenido del planeamiento general, quizás ciñéndolo a la regulación completa del suelo urbano consolidado (y núcleos rurales) y los trabajos de reforma interior, suelo rústico protegido, ordenanzas, así como a las infraestructuras principales y su reserva de suelo, de modo que será más ágil en su redacción y en su tramitación, pues al delegar contenidos tales como edificabilidad, densidad, cumplimiento de estándares urbanísticos en los nuevos desarrollos, usos necesarios, ordenaciones de nuevos sistemas generales y locales, etc… a planeamientos intermedios (que no de desarrollo), con similar tramitación (necesario inicio de oficio por la Administración, exposición al público, informes sectoriales, aprobación autonómica, etc…), se consigue también ir derivando de la tramitación del plan general a futuros informes el análisis sectorial de los efectos de esos desarrollos urbanísticos de expansión distintos al suelo urbano consolidado, con ocasión de ese plan intermedio. Es decir, los diferentes impactos que los desarrollos urbanísticos de expansión o ‘externos’ al urbano consolidado generen sobre el abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, medio ambiente, protección de costas y ríos, infraestructuras, elementos patrimoniales protegidos, etc… se podrán ir analizando según el plan intermedio que el Ayuntamiento vaya previendo desarrollar en cada lugar y momento en el tiempo. Además, otra de las ventajas sería la capacidad de adaptación del planeamiento intermedio a los sucesos trascendentes que hayan ido acaeciendo, actividad poblacional (crecimiento, edad media, migración interna, municipios colindantes dormitorio), industrial, económica y urbanística que se fuese produciendo, nuevas normativas y necesidades poblacionales, etc… La justificación de la oportunidad de tramitar cada planeamiento intermedio deberá ser razonada de acuerdo con el momento actual en que se inicie, y no en base a una estimaciones alejadas en el tiempo ni en base a las que estimaciones viejas de un plan general que pudiera ser de hace muchos años.

Otro dato es que los actuales PXOM de municipios medianos o grandes sólo pueden ser redactados y afrontados por un par de empresas con un equipo muy amplio. Apenas un par existen en Galicia. Ello genera que la visión de las soluciones al urbanismo sea poco variada. No digo que no sean grandes profesionales, sino que sus conceptos de desarrollo urbanístico, aún subconscientemente, serían siempre similares ante similares problemas. En cambio, con planes más sencillos, más gabinetes de urbanismo podrían plantearse participar en su redacción, aportando sus ideas y visiones de gestión de suelo, dotaciones, ordenación de ciudad.

En definitiva, una previsión de que los nuevos desarrollos urbanísticos, las nuevas implantaciones de equipamiento o infraestructuras, no requieran de una previsión previa y cerrada en un plan general (lo que exigiría una gran capacidad de adivinación), sino que pueda planificarse durante la extensa vigencia temporal de aquél por medio de un planeamiento intermedio, que surgirá y se tramitará en el momento oportuno de necesidad o utilidad para la ciudad y municipio.

Ya en la nueva Ley del Suelo de Galicia se ha introducido un planeamiento básico para municipios pequeños, por la negativa de esos municipios de enfrentarse, incluso subvencionado, al vía crucis de un plan general. No planteo trasladar esa regulación a los municipios medianos o grandes, pero sí seguir esa idea de simplificación y de posponer aspectos de planeamiento a instrumentos intermedios.

Y en lo que hoy nos atañe, los efectos de una nulidad de un plan intermedio no tendría nada que ver con lo que ahora se enfrenta todo el municipio de Vigo. Y en la tramitación del plan general sería más difícil que cometa error o vicio de nulidad, ni de que tenga tantos recursos en su contra.